食品安全是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的重大問題。新世紀(jì)之初，我國(guó)食品安全事件多發(fā)頻發(fā)，社會(huì)各界高度關(guān)注，改革創(chuàng)新呼聲強(qiáng)烈。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，傾聽人民群眾的呼喚，2003年，國(guó)家對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行重大改革，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)管局，開啟了新世紀(jì)我國(guó)食品安全改革創(chuàng)新的大幕：波瀾壯闊。

我國(guó)的食品安全問題，是世界食品安全問題的縮影，也是我國(guó)社會(huì)問題的縮影。作為一個(gè)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中大國(guó)，面對(duì)十三億多人口的巨大消費(fèi)需求，有效保障公眾飲食安全，我國(guó)比任何國(guó)家都面臨著更大的壓力，需要付出更艱辛的努力。這是一場(chǎng)凝聚智慧、錘煉意志、展示力量的偉大變革和創(chuàng)造。

革命導(dǎo)師馬克思指出：人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造。從事食品安全監(jiān)管，深化食品安全改革，需要深入了解這場(chǎng)偉大變革和創(chuàng)造的昨天、今天和明天。只有把昨天、今天與明天貫通起來，深刻思考、不懈創(chuàng)造，才能在全球化、信息化、社會(huì)化的大時(shí)代中，開辟出一條體現(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案的食品安全治理新道路。

一

從“安全”出發(fā)，新世紀(jì)以來，我們對(duì)食品安全價(jià)值的認(rèn)知，經(jīng)歷了生命安全、公共安全、國(guó)家安全和人類安全的四個(gè)階段。早期，食品安全屬于個(gè)體的生命安全，為個(gè)體的偶發(fā)事件，一般不會(huì)引發(fā)社會(huì)的普遍關(guān)注。今天，食品安全問題因觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低，極易引發(fā)社會(huì)關(guān)注，成為公共安全的重要組成部分。同時(shí)。食品安全問題作為非傳統(tǒng)安全問題，隨著時(shí)代的發(fā)展，已成為國(guó)家安全和人類安全的重要內(nèi)容，引起全社會(huì)甚至全人類的高度重視。與上述階段的變化相適應(yīng)，對(duì)食品安全關(guān)注的主體也在不斷擴(kuò)展。今天，食品安全已擁有最廣泛的利益相關(guān)者，需要建立最緊密的命運(yùn)共同體。

從“問題”出發(fā)，新世紀(jì)以來，我們對(duì)食品安全問題的認(rèn)知，經(jīng)歷了重大的社會(huì)問題、重大的經(jīng)濟(jì)問題、重大的民生問題和重大的政治問題的四個(gè)階段。“三鹿”奶粉事件前，食品安全問題被定位于重大的社會(huì)問題，人們更多從維持社會(huì)和諧、穩(wěn)定和秩序的角度來認(rèn)知食品安全。“三鹿”奶粉事件的爆發(fā)，使國(guó)人尤其是地方政府第一次真正認(rèn)識(shí)到，食品安全問題關(guān)系著經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，不重視質(zhì)量安全就不是科學(xué)發(fā)展。解決食品安全問題，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。黨的十八大以來，隨著民生改善和健康中國(guó)的推進(jìn)，食品安全問題被作為重大的民生問題提上日程。今天，食品安全關(guān)系著人民群眾生命健康安全，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系著中華民族的未來。食品安全問題已成為事關(guān)人心向背的重大政治問題，需要下最大的氣力，抓緊抓好、抓出成效。

從“體制”出發(fā)，新世紀(jì)以來，圍繞“科學(xué)、統(tǒng)一、權(quán)威、高效”的目標(biāo)，我國(guó)不斷深化食品安全監(jiān)管體制改革，走過了從分散監(jiān)管、綜合監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管的艱難過程。2003年國(guó)務(wù)院進(jìn)行第五輪行政管理體制改革，組建國(guó)家食品監(jiān)管局，負(fù)責(zé)食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和重大食品安全事故查處；2008年國(guó)務(wù)院進(jìn)行第六輪行政管理體制改革，國(guó)家食品監(jiān)管局劃歸衛(wèi)生部管理。衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全綜合監(jiān)督，國(guó)家食品監(jiān)管局負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管；2010年國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，其辦公室擔(dān)負(fù)食品安全綜合協(xié)調(diào)的重責(zé)。2013年國(guó)務(wù)院進(jìn)行第七輪行政管理體制改革，組建國(guó)家食品監(jiān)督管理總局，同時(shí)加掛國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室牌子，負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)的監(jiān)管和食品安全綜合協(xié)調(diào)工作。2018年組建市場(chǎng)監(jiān)管總局，負(fù)責(zé)食品安全的全面監(jiān)管。經(jīng)過多年的改革和探索，我國(guó)逐步邁入統(tǒng)一、權(quán)威的食品監(jiān)管體制。

從“法制”出發(fā)，新世紀(jì)以來，我國(guó)堅(jiān)持依法治國(guó)的基本方略，不斷夯實(shí)食品安全的法制基礎(chǔ)。2004年9月1日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕23號(hào)），提出完善食品安全法律法規(guī)和部門規(guī)章，要求國(guó)務(wù)院法制辦抓緊組織修訂《食品衛(wèi)生法》。2009年2月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)食品安全法》?！妒称钒踩ā敷w現(xiàn)了預(yù)防為主、科學(xué)管理、明確責(zé)任、綜合治理的食品安全工作指導(dǎo)方針，明確了分工負(fù)責(zé)與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合的食品安全監(jiān)管體制，為全面加強(qiáng)和改進(jìn)食品安全工作，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管，提高監(jiān)管成效、提升食品安全水平，提供了重要的法律制度保障。2013年，我國(guó)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行重大調(diào)整。國(guó)務(wù)院決定對(duì)2009年實(shí)施的《食品安全法》進(jìn)行修訂，以解決食品安全工作中面臨的突出問題，進(jìn)一步增強(qiáng)食品安全工作的科學(xué)性和有效性。2015年4月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過了新修訂的《食品安全法》。新《食品安全法》確定了食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)管制度。該法被稱為史上最嚴(yán)的《食品安全法》。

從“戰(zhàn)略”出發(fā)，新世紀(jì)以來，我國(guó)食品安全工作經(jīng)歷了從監(jiān)管理念到治理理念的重大轉(zhuǎn)變。2003年，國(guó)家食品監(jiān)管局成立后，積極倡導(dǎo)食品安全治理理念。按照1995年聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)的研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》，治理是各種公共的或者私人的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)其內(nèi)部共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使諸多不同的甚至是相互沖突的利益得以協(xié)調(diào)以至采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。治理并不是對(duì)監(jiān)管的否定，而是對(duì)監(jiān)管的揚(yáng)棄，它型構(gòu)了從縱向型到輪狀型、從線性型到網(wǎng)狀型、從命令型到互動(dòng)型的新型關(guān)系，建立了多元、協(xié)同、互動(dòng)、共享的新型關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了從封閉到開放、從一元到多元、從被動(dòng)到主動(dòng)的重大轉(zhuǎn)變。從監(jiān)管理念到治理理念，食品安全工作的視野更加開闊，力量更加匯聚，道路更加寬廣，前景更加美好，食品安全工作進(jìn)入了新時(shí)代。

二

食品安全治理屬于世界性難題。有效破解這一世界性難題，需要進(jìn)行系統(tǒng)的創(chuàng)新。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。實(shí)踐啟示我們，惟創(chuàng)新者進(jìn)、惟創(chuàng)新者強(qiáng)、惟創(chuàng)新者勝。新世紀(jì)以來，我國(guó)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持立足國(guó)情，堅(jiān)持國(guó)際視野，在食品安全領(lǐng)域進(jìn)行了理念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、法制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方式創(chuàng)新、戰(zhàn)略創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等一系列重大創(chuàng)新。創(chuàng)新無禁區(qū)，創(chuàng)新無止境。正是這些充滿智慧和力量的創(chuàng)新，才有效破解了食品安全領(lǐng)域的諸多難題，推動(dòng)食品安全治理不斷走向深入。

理念是事物運(yùn)行的靈魂，體現(xiàn)著對(duì)事物運(yùn)行的哲學(xué)思考和應(yīng)然判定。2004年，在《食品安全法》起草過程中，在追問食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量、食品安全三者關(guān)系時(shí)，研究的路徑逐步從內(nèi)涵外延式研究轉(zhuǎn)軌到理念變革式研究上。古希臘哲學(xué)認(rèn)為：一個(gè)新概念的出現(xiàn)，絕不是事物內(nèi)涵外延的簡(jiǎn)單調(diào)整；一個(gè)新概念的出現(xiàn)，往往標(biāo)志著一個(gè)新時(shí)代的到來。近年來，也有人主張：一個(gè)新概念的出現(xiàn)，往往標(biāo)志著一個(gè)新力量的產(chǎn)生。這一論斷啟示我們：食品安全概念的出現(xiàn)，預(yù)示著什么時(shí)代的到來?；蛘哒f，什么時(shí)代的到來，使食品衛(wèi)生讓位于食品安全。結(jié)論必然是：食品安全概念的出現(xiàn)，標(biāo)志著風(fēng)險(xiǎn)治理、全程治理和社會(huì)治理新時(shí)代的到來。它表明食品安全比食品衛(wèi)生具有更深的基礎(chǔ)、更寬的領(lǐng)域和更高的視野，彰顯了食品安全工作科學(xué)性、社會(huì)性和政治性的有機(jī)統(tǒng)一。在這三大治理理念的基礎(chǔ)上，根據(jù)監(jiān)管工作的實(shí)際需要，食品監(jiān)管部門逐步提出了食品安全責(zé)任治理、效能治理、能動(dòng)治理、分類治理、專業(yè)治理、陽光治理、簡(jiǎn)約治理、審慎治理、智慧治理等基本理念。這些基本治理理念是風(fēng)險(xiǎn)治理理念的派生或者延伸。其中，風(fēng)險(xiǎn)治理理念的提出在食品安全史上具有重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)意義。因?yàn)檎业搅孙L(fēng)險(xiǎn)治理理論，就找到了食品安全治理的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)和制高點(diǎn)。唯物辯證法告訴我們：對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律是做好食品安全工作的制勝法寶。在安全與風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)立中，可以把握食品安全的奧秘；在安全與風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一中，可以掌握食品安全的精髓。

體制是事物運(yùn)行的格局，體現(xiàn)著對(duì)事物運(yùn)行的宏觀統(tǒng)籌和戰(zhàn)略安排。近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制。這充分體現(xiàn)了黨中央國(guó)務(wù)院堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，對(duì)食品安全工作規(guī)律的深刻把握，對(duì)民生福祉和健康中國(guó)的高度重視，對(duì)廣大人民群眾呼聲的積極響應(yīng)。我國(guó)屬于發(fā)展中的社會(huì)主義大國(guó)，研究我國(guó)的食品監(jiān)管體制改革，須臾不可忘記這一基本國(guó)情?？v觀全球，獨(dú)立監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管，已是食品監(jiān)管的基本定式。我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持國(guó)際視野，尊重科學(xué)規(guī)律，順應(yīng)時(shí)代潮流，傾聽人民呼喚，在世界舞臺(tái)上展示我國(guó)以人民為中心的社會(huì)主義大國(guó)的良好形象。

法制是事物運(yùn)行的軌道，體現(xiàn)著對(duì)事物運(yùn)行的規(guī)律把握和方向掌控。按照新時(shí)期中央有關(guān)食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”的要求，食品安全各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)有利于風(fēng)險(xiǎn)的全面防控和責(zé)任的全面落實(shí)，有利于體系的全面推進(jìn)和能力的全面提升?！妒称钒踩ā沸抻嗊^程中注重把握了理念與制度、體制與機(jī)制、體系和能力、政府與企業(yè)、中央和地方、監(jiān)管與治理等多方面關(guān)系，著重完善了企業(yè)主體、政府監(jiān)管和社會(huì)共治三大制度體系，進(jìn)一步增加了法律制度的科學(xué)性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、針對(duì)性和可操作性。

機(jī)制是事物運(yùn)行的動(dòng)力，體現(xiàn)著事物運(yùn)行的外在條件和內(nèi)在要求。新世紀(jì)以來，在食品安全綜合監(jiān)督、綜合協(xié)調(diào)階段，圍繞如何整合治理資源、增強(qiáng)治理力量、激發(fā)治理動(dòng)力，食品監(jiān)管部門開展了一系列治理機(jī)制的創(chuàng)新。從激勵(lì)和約束企業(yè)的角度看，先后推出分類監(jiān)管機(jī)制、信用獎(jiǎng)懲機(jī)制、綜合評(píng)價(jià)機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制、能力評(píng)價(jià)機(jī)制、典型示范機(jī)制、量化分級(jí)機(jī)制、責(zé)任約談機(jī)制、責(zé)任連帶機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等；從激勵(lì)和約束部門的角度看，先后推出溝通協(xié)作機(jī)制、信息通報(bào)機(jī)制、行刑銜接機(jī)制等；從激勵(lì)和約束地方政府的角度看，先后推出綜合評(píng)價(jià)機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制、典型示范機(jī)制、督查督辦機(jī)制等；從激勵(lì)社會(huì)的角度看，先后推出有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制、貢獻(xiàn)褒獎(jiǎng)機(jī)制、信息公開機(jī)制等。這些具體、生動(dòng)的機(jī)制，有力推動(dòng)了食品安全治理從一元到多元，從分散到統(tǒng)一，從被動(dòng)到主動(dòng)的變革，開辟了食品安全治理的新境界。

方式是事物運(yùn)行的方法，體現(xiàn)著事物運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)路徑和基本手段。新世紀(jì)之初，世界衛(wèi)生組織指出：過去數(shù)十年，傳統(tǒng)的食品安全措施已被證明不能有效地控制食源性疾病。國(guó)際社會(huì)必須改變某些現(xiàn)行的方法，以確保適應(yīng)全球食品安全出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)。在食品安全綜合監(jiān)督、統(tǒng)一監(jiān)管的各階段，圍繞著如何轉(zhuǎn)變政府職能、提高監(jiān)管效能，激發(fā)市場(chǎng)活力，食品監(jiān)管部門解放思想、開動(dòng)腦筋，進(jìn)行了一系列治理方式的探索，如默示許可、備案登記、后置審批、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、駐點(diǎn)監(jiān)督、遠(yuǎn)程監(jiān)控、飛行檢查、風(fēng)險(xiǎn)交流、召回停售、風(fēng)險(xiǎn)控制等，這些鮮活、管用的方式，有力推動(dòng)了食品安全治理從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從外延到內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了食品安全治理的新局面。

三

十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)加強(qiáng)食品安全工作提出了許多新思想、新論斷和新要求。食品安全問題屬于重大的政治問題，能不能在食品安全問題上給老百姓一個(gè)滿意的交代，是對(duì)黨執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)；食品安全問題燃點(diǎn)低、觸點(diǎn)多，容易引發(fā)社會(huì)問題、政治問題，必須把食品安全監(jiān)管納入公共安全體系進(jìn)行部署；要改革和完善食品藥品監(jiān)管體制，對(duì)食品藥品進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)性和執(zhí)行力；食品安全工作是復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，要加快構(gòu)建企業(yè)負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會(huì)共治格局；要加快完善食品安全法律體系，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保公眾飲食用藥安全。上述重要論斷，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)新時(shí)期我國(guó)食品安全工作的謀篇布局，標(biāo)志著我國(guó)食品安全工作進(jìn)入了新時(shí)代。

食品安全治理是我國(guó)社會(huì)治理的探索者和先行者。探索者有探索者的艱辛，先行者有先行者的豪邁。今天，我們審視食品安全問題，可以自信地說：理論更加清晰，實(shí)踐更加豐富，創(chuàng)新更加從容，改革更加堅(jiān)定。

首先，從經(jīng)濟(jì)的視角審視食品安全問題，探索了有效供給理論。食品安全問題是個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問題。食品是人類生存和發(fā)展賴以的重要物質(zhì)資料之一。隨著健康問題越來越受到國(guó)人的關(guān)注和重視，包括食品產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的健康產(chǎn)業(yè)正在穩(wěn)步快速發(fā)展。21世紀(jì)初，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·皮爾澤（PaulZanePilzer）在其所著的《財(cái)富第五波》（TheWellnessRevolution）中將健康產(chǎn)業(yè)稱為繼IT產(chǎn)業(yè)之后的全球“財(cái)富第五波”，提出健康產(chǎn)業(yè)將成為推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力的重要論斷，中國(guó)將成為全球健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊。

食品消費(fèi)屬于健康性消費(fèi)、必需性消費(fèi)、一次性消費(fèi)。首先，作為健康性產(chǎn)品，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的目的在于維持和促進(jìn)人的生命與健康。安全是食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)與消費(fèi)的基本前提。背離安全的食品，不僅不能維持人的生命與健康，反而會(huì)損害人的生命與健康。其次，作為必需性產(chǎn)品，食品的消費(fèi)屬于剛性消費(fèi)。即便在經(jīng)濟(jì)下行的特殊時(shí)期，食品消費(fèi)仍能保持著較為穩(wěn)定的狀態(tài)。因?yàn)槭称肥侨祟惿婧桶l(fā)展的“第一需要”。再次，作為一次性消費(fèi)品，食品是不能通過消費(fèi)方式對(duì)其安全性進(jìn)行判斷或者驗(yàn)證的，因?yàn)槭称芬唤?jīng)消費(fèi)，就會(huì)對(duì)人的生命與健康產(chǎn)生一定的影響。在消費(fèi)前，食品就必須被證明是安全的，無毒無害且符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)，不會(huì)對(duì)人體造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

眾所周知，食品消費(fèi)的目的在于滿足維持生命健康所需要的物質(zhì)。食品如果不能提供生命健康所需要的這種物質(zhì)，那么食品消費(fèi)就沒有意義了。從需求與供給的關(guān)系來看，只有滿足生命與健康需求的供給，才是有效的供給、真正的供給。任何違背安全的食品供給，都不是有效的供給，而是巨大的浪費(fèi)。所以說，安全是保障食品有效供給的前提和基礎(chǔ)。

食品安全始終是量的安全與質(zhì)的安全的有機(jī)互動(dòng)。沒有量的安全，質(zhì)的安全最終將喪失可靠的依托；而沒有質(zhì)的安全，量的安全也將失去價(jià)值。今天，食品供給方面的問題主要表現(xiàn)在質(zhì)的供給上，而食品安全質(zhì)的供給比量的供給更為復(fù)雜、更為艱巨。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出需求創(chuàng)造供給理論，也有經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出供給創(chuàng)造需求理論。實(shí)踐已給這兩種理論做出了裁判。應(yīng)當(dāng)說，在消費(fèi)可以選擇的條件下，供給也可在一定程度上影響著需求。假冒偽劣食品的存在，將在一定程度上影響消費(fèi)者對(duì)特定食品的消費(fèi)需求。食品領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，不僅表現(xiàn)為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)很容易演變成行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。食品企業(yè)和行業(yè)應(yīng)當(dāng)采取有效的措施，共同確保食品藥供給屬于具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的有效供給。

近年來，中央提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大戰(zhàn)略部署。經(jīng)過近40年的改革開放，廣大人民群眾對(duì)食品的消費(fèi)需求已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，已逐步從低端邁上中高端，食品企業(yè)必須緊緊跟隨廣大人民群眾的消費(fèi)需求，努力生產(chǎn)出更有質(zhì)量、更加經(jīng)濟(jì)、更宜健康、更加方便的產(chǎn)品。實(shí)踐證明，只有符合有效供給需求的產(chǎn)品，才是擁有廣闊市場(chǎng)、充滿生機(jī)活力的產(chǎn)品。

其次，從科學(xué)的視角審視食品安全問題，探索了風(fēng)險(xiǎn)治理理論。食品安全問題是個(gè)重大的科學(xué)問題。近二十年來，在食品安全領(lǐng)域，最大的變革就是風(fēng)險(xiǎn)治理理念的提出，其對(duì)食品安全治理具有全局性、根本性和方向性的重大影響。應(yīng)當(dāng)說，風(fēng)險(xiǎn)是認(rèn)知和破解食品安全問題的一把鑰匙。20世紀(jì)90年代以來，風(fēng)險(xiǎn)治理理論已走過了啟蒙醞釀階段，進(jìn)入了成熟應(yīng)用階段。隨著食品安全治理實(shí)踐的深入,人們更加深刻地認(rèn)識(shí)到,安全與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)立統(tǒng)一，相克相生，此消彼長(zhǎng)。只有在安全與風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)立中研究食品安全，才能把握食品安全的奧妙；只有在安全與風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一中研究食品安全，才能把握食品安全的真諦。風(fēng)險(xiǎn)治理理論的提出，對(duì)食品安全治理具有轉(zhuǎn)折點(diǎn)的重大意義。誰掌握了食品風(fēng)險(xiǎn)，誰就掌握了食品安全的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)和制高點(diǎn)，誰就掌握了食品安全的秘密。

我國(guó)是個(gè)幅員遼闊、人口眾多、區(qū)域差別顯著的大國(guó)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有多樣性、廣泛性、復(fù)雜性、高發(fā)性等特點(diǎn)。堅(jiān)持食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，一是要把握好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)交流的關(guān)系。解決食品安全風(fēng)險(xiǎn)，需要從技術(shù)、行政和社會(huì)三維的角度展開。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是從技術(shù)的角度來認(rèn)識(shí)食品安全風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)管理主要是從行政的角度來解決食品安全風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)交流主要是從社會(huì)的角度來應(yīng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)。目前，在我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系中，風(fēng)險(xiǎn)交流還比較薄弱，尚未形成一定的規(guī)則和體系，需要明確基本定位、加強(qiáng)資源投入，發(fā)揮積極作用；二是要把握好全面治理與重點(diǎn)治理的關(guān)系。從絕對(duì)的意義上看，風(fēng)險(xiǎn)無處不在、無時(shí)不有；從相對(duì)的意義上看，風(fēng)險(xiǎn)有輕有重、有緩有急。通過開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或者風(fēng)險(xiǎn)排查，可以就特定環(huán)節(jié)、特定品種的食品安全風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)分析，在此基礎(chǔ)上確定食品安全治理的重點(diǎn)，進(jìn)一步增強(qiáng)治理工作的針對(duì)性、靶向性和有效性。三是要把握好單一治理與綜合治理的關(guān)系。食品安全治理手段多樣，如評(píng)估、監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)、評(píng)價(jià)、稽查等?？傮w看，單一手段發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的能力受到一定的局限，而多種手段的綜合利用會(huì)使發(fā)現(xiàn)問題的能力顯著提升。食品監(jiān)管部門可以定期組織開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)綜合分析，協(xié)同有關(guān)力量，共同研判食品安全形勢(shì)，并采取切實(shí)有效措施進(jìn)行治理。四是要把握好源頭把關(guān)與過程控制的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，食品的自然生命和商品生命間往往形成一定的鴻溝，而應(yīng)對(duì)這一鴻溝，就是監(jiān)管所面臨的最大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的食品安全保障體系基本將保障的重點(diǎn)鎖定在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)。隨著科學(xué)迷信的破滅和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的張揚(yáng)，人們逐步認(rèn)識(shí)到：從農(nóng)田到餐桌，任何一個(gè)環(huán)節(jié)存在缺陷，都可能導(dǎo)致食品安全保障體系的崩潰。為最大限度地保護(hù)消費(fèi)者利益，必須將全程治理理念深深地嵌入到食品安全治理體系中。同時(shí)，必須根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)空分布，采取分級(jí)、動(dòng)態(tài)、持續(xù)、遞進(jìn)、均衡、適度、靈活的管理，最大限度地提高食品安全治理的效益。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)可以分為若干個(gè)環(huán)節(jié)，而每一個(gè)環(huán)節(jié)都有其源頭，上一環(huán)節(jié)的末端就是下一環(huán)節(jié)的源頭。只有從源頭開始把關(guān)，才能把握好源與流的關(guān)系，最大限度地減少風(fēng)險(xiǎn)傳播。僅靠檢驗(yàn)、下架、退市等手段，是無法有效保障食品安全的。

再次，從社會(huì)的視角審視食品安全問題，探索了社會(huì)共治理論。食品安全問題是個(gè)重大的社會(huì)問題。食品安全擁有廣泛的利益相關(guān)者，應(yīng)當(dāng)建立緊密的命運(yùn)共同體。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的來源具有社會(huì)性，食品安全問題的影響具有社會(huì)性，食品安全難題的破解具有社會(huì)性。作為最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)食品安全面臨的問題更復(fù)雜、更敏感、更艱巨、更急迫。必須組織和動(dòng)員全社會(huì)的力量，積極參與食品安全治理，推動(dòng)建立新型治理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)食品安全社會(huì)共治的大格局。

黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化。食品安全領(lǐng)域是國(guó)家治理現(xiàn)代化的試驗(yàn)田、先行者。堅(jiān)持食品安全社會(huì)治理，一是要把握好政府主導(dǎo)和社會(huì)參與的關(guān)系。在新的歷史時(shí)期，食品安全關(guān)系已不再僅僅是政府與企業(yè)之間命令與服從的簡(jiǎn)單線性關(guān)系，而是企業(yè)、政府、社會(huì)之間互助與互動(dòng)的復(fù)雜網(wǎng)狀關(guān)系。這種新型結(jié)構(gòu)正不斷塑造著各利益相關(guān)者間新型關(guān)系，構(gòu)造新型格局。應(yīng)當(dāng)通過有效的制度機(jī)制建設(shè)，加快構(gòu)建企業(yè)負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、部門協(xié)同、公眾參與、媒體監(jiān)督、法治保障的食品安全共治大格局。在食品安全治理體系中，政府始終發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的主導(dǎo)作用。二要把握好國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織等，在食品安全方面擁有廣泛的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。在充分發(fā)揮行政力量的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立有效的制度機(jī)制建設(shè)，使食品安全治理資源和治理力量整合起來，使食品安全治理責(zé)任和治理措施落實(shí)下去，進(jìn)一步增強(qiáng)治理工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持大健康觀、大安全觀、大社會(huì)觀、大治理觀，通過更加科學(xué)的制度機(jī)制安排，協(xié)調(diào)好政府、部門、企業(yè)、行業(yè)、公眾、媒體等多方面的關(guān)系，努力形成職責(zé)清晰、任務(wù)明確、縱橫交錯(cuò)、密切協(xié)作、運(yùn)行有效的食品安全治理網(wǎng)絡(luò)，共同保障食品安全。有必要及時(shí)出臺(tái)關(guān)于全面推進(jìn)食品安全社會(huì)共治的指導(dǎo)意見，確定食品安全社會(huì)共治的基本原則、主要任務(wù)、主要措施和保障機(jī)制，將食品安全社會(huì)共治逐步引上制度化、機(jī)制化的道路。

最后，從政治的視角審視食品安全問題，探索了責(zé)任分享理論。食品安全問題是個(gè)重大的政治問題。現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系主要表現(xiàn)為責(zé)任關(guān)系。美國(guó)著名思想家愛默生曾說：“責(zé)任具有至高無上的價(jià)值，它是一種偉大的品格，在所有價(jià)值中處于最高的位置”。保障食品安全，既是企業(yè)的責(zé)任，也是政府的責(zé)任；既是行業(yè)的責(zé)任，也是消費(fèi)者的責(zé)任，是全社會(huì)共享共擔(dān)的責(zé)任。長(zhǎng)期以來，在食品安全領(lǐng)域，在一定程度上存在著分責(zé)不夠清晰、履責(zé)不夠匹配、盡責(zé)不夠到位、追責(zé)不夠科學(xué)等問題。堅(jiān)持食品安全責(zé)任治理，一是要把握好政府責(zé)任和企業(yè)責(zé)任與其他機(jī)構(gòu)責(zé)任的關(guān)系。政府對(duì)食品安全承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，這種風(fēng)險(xiǎn)排查責(zé)任屬于行政責(zé)任。而企業(yè)對(duì)食品安全承擔(dān)管理責(zé)任，這種安全保證責(zé)任屬于民事責(zé)任。所以說，食品企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任主體，或者說是唯一民事責(zé)任主體。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是獨(dú)立的食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。食品生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的最終目的在于滿足消費(fèi)，而食品消費(fèi)的基本前提就是食品安全。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全的食品是企業(yè)對(duì)社會(huì)的根本責(zé)任，是企業(yè)得以存續(xù)的基本條件。企業(yè)的安全意識(shí)、安全條件以及安全狀況如何，直接影響乃至決定著企業(yè)的食品安全狀況。如果企業(yè)忽視甚至無視食品安全，那么，即便再完善的政府外部監(jiān)管也難以取得理想的效果。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織的有關(guān)報(bào)告指出，將食品安全的主要責(zé)任賦予食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，是最直接、最及時(shí)、最經(jīng)濟(jì)、最有效的治理戰(zhàn)略。我國(guó)食品安全治理實(shí)踐也反復(fù)證明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)所追求的目標(biāo)與消費(fèi)者所期待的目標(biāo)往往存在著一定的差異。只有企業(yè)真正承擔(dān)食品安全的第一責(zé)任，食品安全保障才有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。絕不允許任何企業(yè)以損害人民群眾生命健康來?yè)Q取企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此外，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、廣告機(jī)構(gòu)、新聞媒體等，在食品安全保障中也享有一定的權(quán)力，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任。消費(fèi)者對(duì)食品安全也承擔(dān)著一定的責(zé)任當(dāng)前，企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)仍然是食品安全治理工作的重點(diǎn)，其他責(zé)任主體的責(zé)任落實(shí)也需要進(jìn)一步強(qiáng)化。二是要把握好政治責(zé)任、法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任的關(guān)系。政治責(zé)任是指承擔(dān)重大決策與管理的高級(jí)政府官員因決策失誤或失職、瀆職、濫權(quán)導(dǎo)致公眾生命財(cái)產(chǎn)或者國(guó)家利益、公共利益遭受重大損失時(shí)，所承擔(dān)的引咎辭職、被罷免、被彈劾、被免職等消極法律后果。社會(huì)責(zé)任是指企業(yè)作為獨(dú)立的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)將自己的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為與公眾健康福祉緊密結(jié)合起來，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全的食品外，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“公民企業(yè)”的責(zé)任，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)更有質(zhì)量、更加經(jīng)濟(jì)、更加便利、更加環(huán)保、更加健康的食品；三是要把握好刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任的關(guān)系。新時(shí)期，中央多次強(qiáng)調(diào)，要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保公眾飲食用藥安全。應(yīng)當(dāng)更加重視行為罰，強(qiáng)化對(duì)食品安全違法犯罪行為的懲戒力度。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分利用民事責(zé)任手段，強(qiáng)化關(guān)聯(lián)行為間法律責(zé)任的連帶，進(jìn)一步發(fā)揮法律的威懾作用。

四

黨的十九大提出了我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新時(shí)代，人民群眾對(duì)食品消費(fèi)的需求不會(huì)僅僅滿足于食品的安全保障，對(duì)食品的質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)、美味等將提出更多更高的要求。亞里斯多德曾說過：事業(yè)是理念與實(shí)踐的生動(dòng)結(jié)合。在新時(shí)代，滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，在食品安全領(lǐng)域，必須堅(jiān)持新發(fā)展理念，通過系統(tǒng)改革創(chuàng)新，加快推進(jìn)我國(guó)食品安全治理現(xiàn)代化，全面提升食品安全保障水平。

推進(jìn)食品安全治理現(xiàn)代化，需要完善食品安全治理體系。食品安全治理體系是對(duì)食品安全治理目標(biāo)、原則、環(huán)境、要素、流程等的系統(tǒng)安排。只有建立強(qiáng)大的食品安全監(jiān)管部門，才有出色地保護(hù)公眾的飲食用藥安全。而強(qiáng)大的食品安全監(jiān)管部門有賴于完善的食品安全治理體系。完善的食品安全治理體系包括政府監(jiān)管體系、企業(yè)管理體系和社會(huì)共治體系。政府監(jiān)管體系是在食品安全法制體系統(tǒng)籌下的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、審評(píng)審批、檢驗(yàn)檢測(cè)、執(zhí)法檢查、信息公開等體系。企業(yè)管理體系是保障企業(yè)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有效運(yùn)行的質(zhì)量安全管理體系，如GMP、HACCP等。社會(huì)共治體系包括風(fēng)險(xiǎn)交流、投訴舉報(bào)、信用獎(jiǎng)懲等體系。只有各方面均立足于使命，加快完善相關(guān)治理體系，食品安全保障才能有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

推進(jìn)食品安全治理現(xiàn)代化，需要強(qiáng)化食品安全治理能力。食品安全治理屬于基于風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)治理，沒有強(qiáng)大的治理能力是難以完成保障食品安全的艱巨任務(wù)。完善的食品安全治理體系為強(qiáng)大的食品安全治理能力提供了重要基礎(chǔ)，但強(qiáng)大的食品安全治理能力還需要優(yōu)秀的管理人員。食品安全治理能力包括風(fēng)險(xiǎn)管理能力、依法監(jiān)管能力、溝通協(xié)作能力、危機(jī)處理能力等，永遠(yuǎn)是個(gè)開放的包容的體系。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)按照職業(yè)化、專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)的要求，加快職業(yè)化檢查員隊(duì)伍建設(shè)，明確資質(zhì)條件、培訓(xùn)內(nèi)容、考核要求、薪酬待遇等，加快打造一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)優(yōu)良、能力突出的監(jiān)管隊(duì)伍，最大限度滿足新時(shí)代監(jiān)管工作的需要。

推進(jìn)食品安全治理現(xiàn)代化，需要?jiǎng)?chuàng)新食品安全治理戰(zhàn)略。食品安全治理戰(zhàn)略是指食品安全監(jiān)管部門制定的有關(guān)食品安全治理工作的全局性、方向性的目標(biāo)和策略。研究制定食品安全治理戰(zhàn)略，就是要進(jìn)一步明確食品安全工作的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向、發(fā)展重點(diǎn)、發(fā)展步驟和發(fā)展方法等，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，更加積極主動(dòng)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和食品安全監(jiān)管工作的需要，努力提升食品安全全面統(tǒng)籌能力，不斷開創(chuàng)食品安全工作的新局面。黨的十八屆五中全會(huì)和黨的十九大提出實(shí)施國(guó)家食品安全戰(zhàn)略。食品安全治理戰(zhàn)略涉及理念創(chuàng)新、體制改革、產(chǎn)業(yè)提升、科技支撐、標(biāo)準(zhǔn)提高、行業(yè)自律、社會(huì)共治、機(jī)制創(chuàng)新、方式變革、責(zé)任落實(shí)、國(guó)際合作等內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代，加快編制國(guó)家食品安全戰(zhàn)略，有利于推動(dòng)食品安全治理從微觀運(yùn)作到宏觀統(tǒng)籌、從戰(zhàn)術(shù)運(yùn)用到戰(zhàn)略統(tǒng)籌、從立足當(dāng)前到謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史性轉(zhuǎn)變，全面提升食品安全治理水平。

推進(jìn)食品安全治理現(xiàn)代化，需要提升食品安全治理文化。食品安全治理是一項(xiàng)極負(fù)挑戰(zhàn)性的世界性難題。全面提升我國(guó)食品安全治理水平，需要?jiǎng)?chuàng)新食品安全治理文化。因?yàn)?ldquo;文化”是社會(huì)治理的“靈魂”。從全球的范圍來看，食品安全治理文化創(chuàng)新屬于食品安全治理創(chuàng)新體系中最為艱難、最具創(chuàng)造、最富智慧的創(chuàng)新。文化是一個(gè)復(fù)合體，包括知識(shí)、藝術(shù)、法律、宗教、習(xí)俗以及其它社會(huì)現(xiàn)象；是由社會(huì)環(huán)境所決定的生活方式的整體；文化是分層次的，包括物質(zhì)的、制度的、心理的等形式；文化具有傳承性、滲透性、持久性等。食品安全的治理使命、治理愿景、治理價(jià)值、治理戰(zhàn)略等，是食品安全治理文化中最核心、最本質(zhì)、最精髓的內(nèi)容。偉大的食品安全事業(yè)呼喚偉大的食品安全治理文化。偉大的食品安全治理文化孕育偉大的食品安全監(jiān)管事業(yè)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以高度的責(zé)任感和使命感，積極探索建立具有時(shí)代特點(diǎn)、體現(xiàn)中國(guó)特色、展示民族精神的食品安全治理文化，進(jìn)一步提升全社會(huì)食品治理的凝聚力、創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力。