中美食品安全治理比較分析與展望

劉慶

2018年，我國(guó)組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，從體制結(jié)構(gòu)上完善權(quán)威統(tǒng)一的食品安全治理，結(jié)束了九龍治水，多頭治理的歷史格局。本文通過(guò)對(duì)中美食品安全治理歷史的回顧與比較分析，提出：“食品安全治理目標(biāo)，是讓政府監(jiān)管部門能夠提供食品衛(wèi)生安全、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障市場(chǎng)環(huán)境等服務(wù)。食品安全治理的建設(shè)不僅要注重執(zhí)行層面，也需要注重結(jié)果導(dǎo)向，最終實(shí)現(xiàn)治理紅利的社會(huì)分享”。本文篇幅較長(zhǎng)，食藥法苑將分三期推送。

當(dāng)今社會(huì)，食品安全在世界各國(guó)都是備受關(guān)注的公共安全問(wèn)題。我國(guó)食品安全問(wèn)題的發(fā)生，是時(shí)代發(fā)展中社會(huì)問(wèn)題的縮影，是全球發(fā)展過(guò)程中食品安全問(wèn)題的體現(xiàn)。在信息化高度發(fā)展的時(shí)期，面對(duì)我國(guó)十三億人的迫切需求與國(guó)際關(guān)注的不斷提高，如何凝聚智慧的力量，建立健全完善治理體制機(jī)制，創(chuàng)新偉大改革食品安全現(xiàn)代化治理模式，我們比任何時(shí)代都肩負(fù)更艱巨的使命與壓力，更需要付出堅(jiān)毅的努力與汗水，用智慧的眼光、審慎的情懷、創(chuàng)新的理念，邁好時(shí)代賦予我們的偉大征程。

本文通過(guò)比較中美食品安全治理歷史變遷與現(xiàn)代食品安全治理，分析我國(guó)食品安全治理變遷路徑與內(nèi)涵，借鑒國(guó)外良好食品安全治理理念與經(jīng)驗(yàn)，提出進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范我國(guó)食品安全治理建議，保障人民身體、生命健康及財(cái)產(chǎn)安全。

一、美國(guó)食品安全治理

食品安全問(wèn)題既是綜合性問(wèn)題，又是專業(yè)性問(wèn)題，食品安全問(wèn)題在全球歷史范圍內(nèi)都時(shí)有發(fā)生。各國(guó)結(jié)合自身實(shí)際，建立了良好治理方法與機(jī)制，我們要研究與借鑒、總結(jié)及升華，正視我國(guó)自身食品安全問(wèn)題，吸收國(guó)內(nèi)外良好治理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)偉大改革創(chuàng)新。

（一）美國(guó)食品安全治理歷史發(fā)展

1.美國(guó)早期食品安全治理

19世紀(jì)的美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束，推動(dòng)了美國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化資本主義道路，而工業(yè)化和城市化也推動(dòng)著美國(guó)科技飛速發(fā)展，美國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。19世紀(jì)的美國(guó)食品摻假可謂“橫行猖獗，無(wú)一不假，無(wú)孔不入”，其表現(xiàn)為利用化學(xué)新原料、新技術(shù)的大規(guī)模進(jìn)行食品造假。1853年，《紐約時(shí)報(bào)》曝光了黑心酒糟奶事件，引起巨大社會(huì)輿論；1881年，紐約州為此頒布《純正食品與藥品》法案；自1848年至1906年期間，美國(guó)參眾兩院關(guān)于食品法案提案多達(dá)百部，其中重要法案如1886年的《人造黃油法案》、1891年的《派道克法案》等；1904年，美國(guó)社會(huì)學(xué)作家辛克萊爾著書《屠場(chǎng)》，這部著作深刻的推動(dòng)了當(dāng)時(shí)的美國(guó)對(duì)食品安全問(wèn)題審視；1906年，時(shí)任羅斯?？偨y(tǒng)簽署了《聯(lián)邦食品與藥品法》，同年成立監(jiān)管食品藥品的部門；1938年，《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》頒布，這是美國(guó)州立法與國(guó)會(huì)立法數(shù)十年來(lái)共同努力的重要成果體現(xiàn)，也為美國(guó)食品安全治理體制框架奠定了重要基礎(chǔ)。

2.美國(guó)食品安全治理歷史發(fā)展

美國(guó)食品產(chǎn)業(yè)的繁盛離不開工業(yè)化發(fā)展，19世紀(jì)美國(guó)的鐵路交通的大發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了食品大規(guī)模的跨空間運(yùn)輸，技術(shù)創(chuàng)新也推動(dòng)了食品多元化發(fā)展。20世紀(jì)中期，美國(guó)食品安全治理開始由結(jié)果治理轉(zhuǎn)型為過(guò)程治理，即在食品安全質(zhì)量管理中引入風(fēng)險(xiǎn)治理的管理方式。同時(shí)，從市場(chǎng)需求的角度將復(fù)雜的食品安全問(wèn)題總結(jié)為兩個(gè)問(wèn)題，即“我們需要什么，我們能提供什么”。美國(guó)食品安全治理經(jīng)百年變遷，形成了完善的治理體系。本文大致將美國(guó)食品安全治理歷史發(fā)展分為以下四個(gè)階段：

第一階段：1906-1937年

19世紀(jì)末，美國(guó)各市州縣先后成立健康委員會(huì)，對(duì)食品安全施行監(jiān)管，專門管理食品、飲料與藥品；該機(jī)構(gòu)致力于對(duì)食品不衛(wèi)生、摻假制假、偽造劣質(zhì)等行為的管理，保障公眾健康。1906年，美國(guó)首部聯(lián)邦食品法案《純凈食品藥品法》頒布，開啟了美國(guó)食品法治化道路；1912年，《雪莉修正案》頒布，規(guī)定了禁止在食品或膳食補(bǔ)充劑產(chǎn)品標(biāo)注虛假或欺騙性療效聲明的標(biāo)簽；1913年，《古德修正案》頒布，規(guī)定了任何食品包裝，應(yīng)在其外部清晰標(biāo)注產(chǎn)品重量、計(jì)量、成分?jǐn)?shù)值等信息，并將該條文添加至1906年的《純凈食品藥品法》中；1927年，成立農(nóng)業(yè)部食品、藥品和殺蟲劑局；1930年，“食品、藥品和殺蟲劑局”更名為“食品藥品監(jiān)督管理局”（FDA）。

第二階段：1938-1968年

1938年，美國(guó)最具里程碑意義的《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法》頒布，這是美國(guó)食品安全治理步入新時(shí)代的標(biāo)志。該法案以消費(fèi)者為核心導(dǎo)向，對(duì)食品標(biāo)簽作出嚴(yán)格且通俗的要求，并在多年后數(shù)次修訂，不斷拓增FDA監(jiān)管權(quán)力，完善監(jiān)管內(nèi)容，創(chuàng)新監(jiān)管模式；1939-1957年，美國(guó)頒布了一系列食品標(biāo)準(zhǔn)，包括如巧克力、面粉、谷物、烘焙食品等；1958年，《食品添加劑修正案》頒布，規(guī)范食品添加劑生產(chǎn)者事前責(zé)任，設(shè)立準(zhǔn)入門檻；1960年，《色素添加劑修正案》頒布，明確色素添加劑的定義，對(duì)生產(chǎn)者使用色素提出要求，以目錄清單的形式對(duì)色素添加劑進(jìn)行評(píng)估；1966年，《良好包裝和標(biāo)簽法》頒布，對(duì)在州內(nèi)銷售的產(chǎn)品明確標(biāo)簽合規(guī)要求。

第三階段：1969-2010年

1969年，美國(guó)頒布了《食品制造、加工、包裝儲(chǔ)存的現(xiàn)行規(guī)范》（FGMP），對(duì)食品生產(chǎn)加工進(jìn)行了過(guò)程性規(guī)范；同年，美國(guó)FDA制定了《食品良好生產(chǎn)工藝通則》（CGMP）；1971年，美國(guó)食品保護(hù)會(huì)議上提出了HACCP原則，并于1974年將其原理引入有關(guān)FGMP中；1990年，《營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽和教育法》頒布，明確營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽監(jiān)管方向；1994年，《膳食補(bǔ)充劑健康與教育法》頒布，該法案明確特殊標(biāo)簽的要求，對(duì)膳食補(bǔ)充劑和膳食成分進(jìn)行了定義，將其歸入食品管理；1995年，美國(guó)FDA在《水產(chǎn)和水產(chǎn)品加工和進(jìn)口的安全與衛(wèi)生程序》（海產(chǎn)品條例；水產(chǎn)品HACCP123法規(guī)）采用了HACCP體系；1998年，美國(guó)先后成立“食品傳染疾病發(fā)生反應(yīng)協(xié)調(diào)組”(FORC-G)及總統(tǒng)食品安全委員會(huì)(President'sCouncilonFoodSafety)，解決由于美國(guó)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，導(dǎo)致的職權(quán)分配不合理、監(jiān)管交叉、管理資源競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題；2000年，美國(guó)消費(fèi)品保護(hù)委員會(huì)（CPSC）啟動(dòng)NEISS系統(tǒng)，以醫(yī)院為數(shù)據(jù)樣本，收集全國(guó)相關(guān)的消費(fèi)品傷害數(shù)據(jù)，其中包括食物中毒等食品方面的數(shù)據(jù)，為食品安全事故后處理、食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)防控提供了大量的數(shù)據(jù)支撐；2001年，F(xiàn)DA頒布《果汁HACCP規(guī)范》；2002年，《公眾健康安全及生物恐怖法》頒布；2003年，《膳食補(bǔ)充劑法》頒布；2004年，《食品過(guò)敏標(biāo)簽和消費(fèi)者保護(hù)法》頒布；2007年，《食品與藥品管理法修正案》頒布。2010年以前美國(guó)的食品安全治理為分散式食品安全監(jiān)管體制，以聯(lián)邦立法為框架，配套相關(guān)法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合行業(yè)協(xié)會(huì)、標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)及相關(guān)部門的力量，通過(guò)強(qiáng)制規(guī)范與自愿采用相互融合制約的方式開展治理。

第四階段：2011年至今

2011年，《食品安全現(xiàn)代化法》頒布，這是美國(guó)食品安全治理的重大改革，是建立權(quán)威統(tǒng)一的FDA體系的重要法案。該法案明確了食品安全從“事后危機(jī)處理”前移到“事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的核心治理理念，建立了以預(yù)防為主、全程控制的監(jiān)管構(gòu)架；2016年，美國(guó)FDA頒布數(shù)十萬(wàn)字的《食品防衛(wèi)最終規(guī)則》（Finalrule），該規(guī)則基于《食品安全現(xiàn)代化法》框架下設(shè)立，內(nèi)容包括食品營(yíng)養(yǎng)成分標(biāo)簽、食品供應(yīng)鏈緩解措施、食品配料安全標(biāo)準(zhǔn)、食品運(yùn)輸衛(wèi)生安全等細(xì)則。

（二）美國(guó)現(xiàn)代食品安全治理

1.法律體系

美國(guó)食品安全治理提出最大限度降低產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)消費(fèi)者和促進(jìn)公眾健康的治理理念。以《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》《食品安全現(xiàn)代化法》等綜合性法律為核心開展立法，構(gòu)建出基本原則及框架，并配套制定《人類食品預(yù)防性控制措施法規(guī)》《動(dòng)物飼料安全管理規(guī)定》《農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)》《國(guó)外供應(yīng)商驗(yàn)證計(jì)劃》《第三方評(píng)審/認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)可計(jì)劃》《人類和動(dòng)物食品衛(wèi)生運(yùn)輸?shù)姆ㄒ?guī)》《防止食品蓄意摻雜的針對(duì)性策略》等法規(guī)體系，從農(nóng)田至餐桌全過(guò)程保障食品安全。美國(guó)FDA賦予了州政府對(duì)食品安全治理的自主立法權(quán)，基于聯(lián)邦食品法案設(shè)立州食品安全法，依據(jù)州法開展屬地監(jiān)管。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在遵守聯(lián)邦法規(guī)的同時(shí)，仍需承擔(dān)州法規(guī)定，因此形成了明顯的州間差異。

美國(guó)現(xiàn)代化治理理念重點(diǎn)包含全面提升食品安全標(biāo)準(zhǔn)、全面實(shí)施“預(yù)防為主與風(fēng)險(xiǎn)治理”、創(chuàng)新多元監(jiān)管方式共治、全面強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能、充分發(fā)揮利用市場(chǎng)資源保障食品安全、全面加強(qiáng)食品安全文化教育等方面。在美國(guó)現(xiàn)代化治理體系下，將大幅提高食品企業(yè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，多元監(jiān)管將形成治理閉環(huán)，第三方審評(píng)、認(rèn)證、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)將在食品安全治理中發(fā)揮更重要的作用。

2.體制機(jī)制

美國(guó)食品安全治理在聯(lián)邦層面，是以食品藥品監(jiān)管局（FDA）為主管機(jī)構(gòu)的多頭監(jiān)管模式；在聯(lián)邦與地方銜接層面，是以FDA為主的分級(jí)監(jiān)管模式。其中，F(xiàn)DA的監(jiān)管事務(wù)辦公室（ORA）負(fù)責(zé)美國(guó)食品安全綜合協(xié)調(diào)與執(zhí)行，其隸屬于全球監(jiān)管與政策辦公室（OGROP）。美國(guó)多數(shù)州由健康部或農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)食品檢測(cè)工作，其主要合作方式為項(xiàng)目承包式合作，由FDA出資，州政府負(fù)責(zé)采購(gòu)、雇員、組織開展工作，包括食品采集、生產(chǎn)、加工、流通、召回等全鏈條環(huán)節(jié)的實(shí)地檢測(cè)與樣本分析，并通過(guò)在線追溯系統(tǒng)為FDA提供信息。FDA通過(guò)與其他部門簽訂機(jī)構(gòu)協(xié)議或諒解備忘錄(memorandumofunderstanding)，共同制定并執(zhí)行美國(guó)農(nóng)業(yè)與食品安全戰(zhàn)略，建立食品安全實(shí)驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)、食品安全行業(yè)聯(lián)盟，以及食源性疾病檢測(cè)系統(tǒng)等，以此確保協(xié)同機(jī)制的有效性，執(zhí)法監(jiān)督的整體性。